חורגת מסמכותה: הוגש ערר נגד ההנחיות המרחביות של עריית תל אביב

 רקע כללי

תיקון 101 לחוק התכנון והבניה יצר שלב חדש במדרג הנורמטיבי הקבוע בחוק – הנחיות מרחביות: סעיף 145ד לחוק, המסדיר את ההנחיות המרחביות, מקנה לוועדה מקומית סמכות לקבוע הנחיות מרחביות שיתייחסו לחזותו ולמראהו החיצוני של בניין, למפלסי הכניסה לבניין, להשתלבותו בסביבתו, לחיבור תשתיות ולעניינים נוספים שיקבע שר האוצר.

מכוח סעיף זה פרסמה הוועדה המקומית, תל אביב, הנחיות מרחביות, הנפרשות על פני עשרות עמודים וכוללות מאות הוראות.

כך למשל, במסגרת ההנחיות נקבע כי בבניין חדש לא יופנו ממ"דים לחזית הפונה לרחוב; כי גובה קומות חדשות המתווספות לבניין קיים יהיה זהה לגובה הקומה הטיפוסית בבניין; כי חיזוק קיר חוץ כנגד רעידות אדמה ייעשה בדרך של יצירת "קליפה" בעובי שלא יעלה על 30 ס"מ ממישור החזית, וכי לא יותר חיזוק באמצעות אלמנטים בולטים ממישור הקליפה כגון עמודים או קירות הקשחה חלקיים; כי בחזית בניין הפונה לרחוב, שטח הפתחים לא יפחת מ-1/4 ולא יעלה על 3/4 משטח החזית; כי חיפוי מעטפת הבניין לא ייעשה באמצעות קרמיקה, פסיפס, פורצלן, עץ איפאה או עץ קומרו; כי חזיתות הבניין יצבעו בצבע שכמות הפיגמנט בו לא תעלה על 0.2% ועוד עשרות רבות של הוראות.

אייל אוכמן, יו"ר איגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית באיגוד לשכות המסחר אמר כי "ההנחיות המרחביות בהתאם לתיקון 101 נועדו לתת דגשים עיצוביים לאדריכל וליזם. עיריית תל אביב לקחה את ההנחיות המרחביות כמה צעדים קדימה ומנסה באמצעותם ל"גנוב סוסים" כאשר כללה בתוכם הוראות שלא התקבלו במועצה הארצית, במסגרת ההתנגדויות של תוכנית הרבעים.
איגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית באיגוד לשכות המסחר שהיה פעיל מאד בהתהוות תוכנית הרבעים הגיש את הערר על מנת לוודא שההחלטות שהתקבלו באינסטנציות גבוהות ישמרו לטובת כלל בעלי העניין המעוניינים לממש זכויותיהם".

לדברי עו"ד מיטל טויסטר-רוזנטל, "חשוב להדגיש כי ההנחיות שיחייבו במסגרת בקשה להיתר הינן רק אלה שהיו בתוקף בעת מסירת תיק המידע לקראת הגשת הבקשה להיתר, ובאין תיק מידע – אלה שהיו בתוקף במועד הגשת הבקשה להיתר. לפיכך, בשלב בו מבקש בעל קרקע לממש זכויות בנייה בקרקע ומגיש בקשה לתיק מידע, עליו לבדוק גם מהן ההנחיות המרחביות שבתוקף באותה עת בוועדה המקומית הרלוונטית. עם זאת, בשלב זה, ככל הנראה לא תהיה עוד לבעל הקרקע אפשרות להשיג על ההנחיות המרחביות האמורות, שכן המועד להגשת ערר עליהן חולף 30 ימים לאחר פרסומן".

נושאים עיקריים שעולים בערר:

ההנחיות המרחביות גורמות לפגיעה בלתי סבירה בזכות הקניין
בערר נטען כי מאחר שהמנגנון שנקבע בחוק קובע אפשרות מוגבלת להשיג על ההנחיות, אינו מאפשר לקבל מהן הקלות ואינו מאפשר להגיש בגינן תביעת ירידת ערך, הרי שיש לפרש את סעיף 145 ד' בצמצום, ובאופן שאינו מתיר לקבוע במסגרת ההנחיות המרחביות הוראות שפגיעתן בשווי הנכס הינה משמעותית, תוך הותרת בעלי הנכסים ללא אפשרות להיפרע בגין ירידת הערך שנגרמה לדירותיהם באמצעות תביעה לפי סעיף 197 לחוק. לפיכך, בערר נטען כי יש להורות על ביטולן של הנחיות מרחביות הכרוכות בפגיעה משמעותית בשווי המקרקעין. כך למשל, ההנחיה האוסרת על גישה לחניונים מצירי תנועה ראשיים; ההנחיה המונעת הגעת מעלית לקומת הגג; ההנחיה המגבילה את תכסית המרתף ל-85%.

מדובר במעין תכנית על: ההנחיות חורגות ממסגרת החוק
בעוד שהחוק מסמיך את הוועדה המקומית לקבוע הנחיות הכוללות הוראות עיצוביות בעיקרן, הרי שהוועדה המקומית קבעה הוראות שונות שלא משפיעות על חזות הבניין, כגון תקני חניה, רמת שירות של המרתף, הוראות לעניין אתרי הבנייה ועוד. בערר נטען כי הוועדה המקומית עושה שימוש לא ראוי בסעיף, לצורך יצירתה של מעין "תכנית-על" כללית וגורפת, החלה על פני כל העיר והמסדירה אינספור סוגיות – תכנוניות ושאינן תכנוניות – וזאת כאשר האפשרות להשיג על "תכנית-על" זו הינה מוגבלת, כאשר לא ניתן להגיש תביעה לפי סעיף 197 בגינה, ועל פניו גם לא ניתן לקבל ממנה הקלה. ברי כי לא לכך כיוון המחוקק, וכי התוצאה האמורה אינה ראויה.

ההנחיות אינן מותירות שיקול דעת לוועדה המקומית וזאת בניגוד לחשיבות הברורה שבהותרת גמישות לצורך תכנון מיטבי. החשיבות בהותרת גמישות כאמור הודגשה גם בתדריך שהוציא מנהל התכנון בנוגע לכתיבת הנחיות מרחביות.

התערבות בוטה בחופש העיצוב האדריכלי - הנחיות המרחביות אינן מותירות מקום לחופש עיצוב אדריכלי (גם כאן בניגוד לתדריך מינהל התכנון) , עד כדי קביעה מפורטת של חומרי גמר מותרים והגבלת צבע הבניינים לגווני לבן בלבד.

חלק מההנחיות מחילות על כל העיר הוראות אשר המועצה הארצית החליטה שלא להחילן על רבעים 3 ו-4, למעט באזור הכרזת אונסק"ו – תכניות הרבעים הן תכניות החלות על רבעים 3 ו-4, שנחשבים לרבעים ה"רגישים" ביותר מבחינה תכנונית בעיר. קידומן של תכניות אלה היה תהליך ארוך, במסגרתן נבחנו התכניות בפרוטרוט על ידי שורה של מוסדות תכנון, לרבות ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית. ישנן הנחיות שונות, אשר הוועדה המחוזית והמועצה הארצית מצאו לנכון שלא להחילן ברבעים 3 ו-4 (למעט באזור הכרזת אונסק"ו), וחרף זאת כעת הוועדה המקומית מחילה אותן בכל העיר, באמצעות ההנחיות המרחביות. כך למשל, הדרישה כי אורכה של מרפסת לא יעלה על 2/3 מהחזית; כי מפלס הכניסה הקובעת לא יעלה על 0.5 מ'; וכי בבניינים קיימים תותר רק כניסה אחת לחניה.

חלק מההנחיות אינן מתיישבות עם הצורך בקידום התחדשות עירונית. כך למשל, ההוראה האוסרת על הפניית ממ"דים לחזית הבניין; ההוראה האוסרת על הבלטת חלקי קומה מעבר לקונטור קומה טיפוסית; ההוראה המחייבת כי מסתור הכביסה יהיה אחיד לכל גובה הבניין וההוראה המחייבת הקמת מרפסות חופפות –  כל אלה הוראות שאינן מתאימות לפרויקטים של התחדשות עירונית ולאילוצים המיוחדים הכרוכים בפרויקטים אלה, ויש בהן כדי להוות חסם לקידומם של הליכים חשובים אלה.

מרתפים - לא בתל אביב. שורה של הנחיות לגבי המרווח הקדמי (רוחב רצועה מגוננת, עומק רצועה מגוננת לצורך בתי גידול ועוד), הופכות את הקמת המרתף לכמעט בלתי אפשרית.

בנוסף עוררים לשכת המסחר והחברות היזמיות על שורה של הנחיות המשפיעות באופן ישיר על תכנונם של הבניינים: התערבות בסוגיות קונסטרוקטיביות כגון חיוב בחיזוק רק בדרך של קליפה, איסור על חיזוק מרפסות וגזוזטרה או על הקמת עמודים בתחום הגזוזטרה; הגבלת אורך מרפסות ל-2/3 מהחזית; מעלית חיצונית – כשהיא בחזית הקדמית היא לא יכולה להגיע לקומת הגג. בצד ובעורף צריך הקלה בשביל שתגיע לקומת הגג; מגבלות על חצרות אנגליות שמביאות לצמצום דרמטי בשטחן (עד 10 מ"ר לדירה ועד שליש מאורך החזית שבה מקימים חצר אנגלית); הפיכת התקן לבניה ירוקה (ת"י 5281), שהינו תקן לא מחייב, לתקן מחייב ביחס לחלק ניכר מהמבנים בעיר, ללא הותרת שיקול דעת, ואף על פי שרבות מהוראותיו לא מתאימות לבניה מרקמית.

• הנחיות מרחביות פורסמו על ידי ועדות מקומיות נוספות, כגון רעננה, כבר לפני מספר חודשים.